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非要式行政行为——责令改正之我见
市场监管半月沙龙2020/08/31
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随着价格检查职能并入市场监管系统后，市场监管执法多样性的问题随之而来，在市场监管执法中的责令改正或责令限期改正合理期限问题由于法律法规没有明确规定，基层执法人员很难把握。本文从责令改正的概念、特征和法律属性谈起，从要不要遵守特定程序来考察行政处罚、行政强制措施和责令改正，笔者将行政处罚和行政强制措施划分为要式行政行为，责令改正为非要式行政行为。从非要式行政行为不要遵守严格的程序出发，提出合理期限划分要遵守合理、及时高效的原则，符合行政许可法关于时限的规定，尝试着合理期限的量化，促成行政效率提高，从时间上减少权力侵害权利的可能性。






问题的提出






2019年4月物价部门的价格检查职能并入市场监部门，市场监管体制的“一体化”的范围进一步扩大，政出多门、九龙治水和监管机构之间的体系冲突问题得到了解决，市场监管层面的国家治理体系和治理能力现代化得到进一步强化，而市场监管行政执法的多样性的问题也随之而来，对于责令改正或限期整改这一行政行为也不例外。在市场监管所涉328法律中，责令改正或限期改正常见于各部法律的法律责任部分，如《药品管理法》有关责令整改的有7项，责令限期改正的7项；《食品安全法》责令整改6项；《特种设备安全法》责令改正6项，责令限期改正10项；《产品质量法》责令改正7项；《价格法》责令改正5项，当然，其他323部法律法规都有关于责令改或限期改正的规定，笔者在这里不作赘述。

时间是界定权力界限的重要因素，目前，我国现行市场监管法律、法规、规章对责令改正的期限并没有作出明确规定，如何保障相对人的权利和行政机关的公权，执法人员在作出责令改正这一行政行为时，往往对“合理期限”很难把握和确定，容易导致各级市场监管部门对同一违法行为给予的整改时限不同，既不利于维护行政执法的严肃性，又不利于保护行政相对人的合法权益。对此，笔者结合工作实际和相关法律法规以及规范性文件，试图对责令整改及其合理期限问题进行探讨。






责令整改的概念及其法律属性






责令改正或限期改正（以下称责令改正）源自《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，即行政执法机关为制止正在发生或可能发生的违法行为，责成、命令违法行为人在一定期限内纠正违法行为，消除不良后果，维持法定秩序和状态。这里的“令”就是行政命令，是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为的一种形式。其特征有：
1、责令改正的主体是行政主体。责令改正由行政主体作出，不同于国家权力机关、司法机关等其他国家机关作出的命令。
2、责令改正是一种意思表示行为，通常通过指令行政相对人履行一定作为义务或不作为义务来实现行政目的。
3、责令改正以行政处罚或行政强制作为保障。行政相对方没有停止正在发生的违法行为或在一定期限内没有纠正违法行为，消除不良后果，维持法定秩序和状态的，行政主体可依法对其行政处罚，有时还可以依法采取行政强制措施。
4、责令改正是一种依职权的行政行为，其有明确的法律依据，如前文所列举的相关法律对责令改正所作的规定。

责令改正既有内部行为，所谓内部行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的行政组织内部产生法律效力的行为，是一种内部行政规范。如:《行政处罚法》第五十五条规定“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；”也有外部行为，所谓外部行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。如：《产品质量法》第五十三条规定“伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，吊销营业执照。”，我们在这里所谈的是责令改正的外部行为。

目前学界对于责令改正行为的法律属性有两种观点基本达成共识：一是责令改正不是行政处罚（详见《最高人民法院关于山东省淄博市人民政府、王元和再审审查与审判监督行政裁定书》（（2018）最高法行申4718号））；二是责令改正不是行政强制措施。现行的《行政处罚法》用五个章节47条法律条文来规范行政处罚从设定到执行的各个环节，《行政强制法》第三章用18条法律条文专章规定了行政强制措施的实施程序，而责令改正则是散见于各类法律法规或部门规章中，没有严格的程序规定。对比行政处罚、行政强制措施和责令改正三者的区别不难发现，行政处罚和行政强制措施的实施都有严格的程序来控制，或者说必须遵守特定程序才能产生法律效果，而责令改正没有。从要不要遵守特定程序来考察行政处罚、行政强制措施和责令改正，笔者认为可以将行政处罚和行政强制措施划分为要式行政行为，责令改正划分为非要式行政行为。




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